De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak en de mythe van de onpartijdige deskundigheid
De StAB is ingesteld om de bestuursrechtspraak van onafhankelijk deskundig advies te voorzien in geschillen over milieu en ruimtelijke ordening. Een boeiende vraag is: bestaat er wel zoiets als onpartijdige deskundigheid?
In de beleidstheorie nemen klassieke auteurs als Charles Lindblom (The science of muddling through, 1959) en Paul Davidoff (Advocacy and pluralism in planning, 1969) het standpunt in dat deskundigheid altijd partijdig is. De rol van TNO, DHV, Oranjewoud, Verwey-Jonker, onderzoeksinstellingen die leven van opdrachten van de overheid, en uiteraard de rol van gemeentelijke milieudiensten is in de optiek van Lindblom en Davidoff vergelijkbaar met die van de advocaat. Zij presenteren de effecten van het beleid zo gunstig mogelijk. Belangengroepen weten volgens Lindblom en Davidoff ook hun weg te vinden tot wetenschappelijk onderzoekers en die presenteren op hun beurt zo overtuigend mogelijk de twijfel van de bezwaarmakers. In de opvatting van Lindblom en Davidoff bestaat er geen beter systeem: in dit systeem wordt de decisionmaker [of de rechtbank] zo goed mogelijk voorgelicht over alle voors en tegens.
Lijnrecht tegenover de opvatting van Lindblom en Davidoff staat de opvatting dat de wetenschapper, dankzij het gebruik van wetenschappelijke kennis en methode van onderzoek, de drager is van superieure objectieve kennis. De professor heeft ervoor geleerd, dus zal hij het wel het beste weten. Een wat flauwe tegenwerping tegen deze opvatting is dat economen, sociologen en milieudeskundigen er allemaal voor geleerd hebben, maar het heel vaak helemaal niet eens zijn. Een serieuze tegenwerping is dat het geloof in de objectieve onafhankelijke wetenschap in de hedendaagse wetenschapsleer heeft afgedaan. De rol van de StAB vindt dus geen steun in de wetenschapsleer, de opvatting van Lindblom en Davidoff wel.
Grondlegger van de moderne wetenschapsleer is zonder twijfel Karl Popper (Conjectures and Refutations, 1963). Hele generaties sociologen, psychologen en antroplogen zijn opgeleid met Methodologie van A.D. de Groot (de "empirische cyclus") en De Groot gaat weer terug op Karl Popper. Volgens Popper (en ook volgens zijn critici, zoals Feyerabend en Kuhn!) is onafhankelijke objectieve wetenschap een fictie.
Om uiteen te zetten hoe Karl Popper (en de moderne wetenschapsleer) komt tot de afwijzing van het bestaan van objectieve kennis is een kleine aanloop nodig. Volgens de meest primitieve opvatting is dié kennis objectief waar die afkomstig is van een gezaghebbende bron: de StAB heeft het zelf gezegd, TNO is deskundig, het staat in de Bijbel, professor X en de Paus zeggen het ook. Niet een beoordeling van de inhoud van de bewering, leerstelling of theorie geeft de doorslag, maar het gezag en de positie van Hem die haar verkondigt. Het "autoriteitsargument" wordt sinds de reformatie niet meer als een serieus argument beschouwd.
Als meer verlichte opvatting gold in de wetenschapsleer lange tijd het empirisme, het vertrouwen in de ervaring (waarneming) als grondslag voor kennis. Francis Bacon (1561-1626) geldt als een belangrijke representant van het empirisme. Inherent aan het empirisme is het geloof in inductie: het bestaan van algemene samenhangen wordt afgeleid en bewezen op grond van een aantal specifieke waarnemingen. Door generalisatie dus. Niet alleen worden wij op het idee gebracht van algemene samenhangen door een herhaling van gelijke waarnemingen (psychologische inductie), ook het bewijs voor die samenhangen wordt geleverd door te laten zien dat de beweerde samenhang in overeenstemming is met een groot aantal waarnemingen (logische inductie).
Popper nu richt zijn pijlen op de verlichte opvatting: het vertrouwen in de empirie en de logische inductie. Hij beschrijft dat Marx, Adler en Freud hun theorieën 'bewezen' door de overeenstemming te laten zien tussen de feiten en hun theorie. Elk feit konden zij uitleggen als een illustratie van hun theorie. Popper noemt deze manier van bewijzen "verificatie". Ook heden ten dage is dit een heel gebruikelijke bewijsmethode: hoe meer feiten met de theorie in overeenstemming 'blijken' te zijn, hoe betrouwbaarder de theorie. Popper brengt hier een aantal argumenten tegen in.
Het meest abstracte argument is dat van de "oneindige regressie", dat hij ontleent aan David Hume (1711-1776). Als zich een aantal keren een bepaalde samenhang aan ons voordoet, waarom zou dat dan ook zo zijn in al die gevallen die wij niet hebben waargenomen? Als het antwoord zou zijn dat de ervaring leert dat wij op grond van een groot aantal waarnemingen tot het bestaan van regelmatigheden mogen besluiten, dan rijst opnieuw de vraag: waarom zouden wij erop mogen vertrouwen dat ook dié ervaring zich onveranderlijk zal herhalen in al die gevallen waarvan wij geen ervaring hebben. Aldus doorredenerend kom je in een oneindige regressie terecht.
Veel mensen vinden het argument van de oneindige regressie maar flauw. Een argumentatietrucje. Je zou het argument echter ook op een andere manier kunnen presenteren: de wereld verandert voortdurend, dus wat hebben wij voor redenen om aan te nemen dat regelmatigheden (bijv. een bepaald consumentengedrag of keuze van vervoerwijze) die zich in het heden voordoen zich ook in de toekomst zullen voordoen? Er is geen inzicht in abstracte logica nodig om in te zien dat het duizendvoudig voorkomen van een bepaalde samenhang in het heden geen garantie is dat die samenhang zich ook in de toekomst (of in een andere cultuur) onveranderlijk zal voordoen.
Een ander argument dat door Popper wordt aangevoerd, is dat het geen kunst is om de overeenstemming te laten zien tussen de feiten en een theorie. Als de theorie maar abstract genoeg is, kun je alle gebeurtenissen en feiten opvatten als bevestigingen van de theorie. De theorie dat autobereikbaarheid essentieel is voor de economische ontwikkeling van de stad is zo'n abstracte theorie. Als het aantal arbeidsplaatsen toeneemt, is dat een bevestiging van de theorie, maar als het aantal arbeidsplaatsen terugloopt, kan dat ook uitgelegd worden als een bevestiging van de theorie: er hadden nog veel meer wegen en parkeergarages bij moeten komen. De theorie dat autobereikbaarheid essentieel is voor de economische ontwikkeling van de stad wordt op die manier dus door de meest tegenstrijdige feiten bevestigd en dus is zo'n theorie waardeloos. Aldus Popper.
Van een betrouwbare en waardevolle theorie mag je verwachten dat hij nauwkeurig kan voorspellen wat er gebeurt als je bepaalde maatregelen neemt. Om te beoordelen of je met een betrouwbare theorie te maken hebt, moet je dus het voorspellend vermogen van de theorie testen. Dat doe je door een concreet gevolg te voorspellen: als de theorie juist is, dan moet onder die en die omstandigheden dat en dat gebeuren. En vervolgens ga je zoeken naar feiten en gebeurtenissen die niet met je voorspelling in overeenstemming zijn. Als je dan geen feiten kunt ontdekken die niet kloppen met de voorspelling, dan mag je er voorlopig van uitgaan dat de theorie nauwkeurig voorspelt. Het is namelijk niet uitgesloten dat je ooit nog eens tegen een feit oploopt dat niet strookt met de voorspelling. Ook al omdat de wereld verandert en niets altijd hetzelfde blijft.
Bij "verificatie" zoekt de wetenschapper naar zo veel mogelijk feiten die door de theorie zouden kunnen worden verklaard, bij "falsificatie" leidt de wetenschapper een concrete voorspelling af uit de theorie en gaat hij vervolgens zoeken naar feiten die in strijd zijn met wat hij op grond van de theorie probeert te voorspellen. Falsifieerbaarheid geldt sinds Popper als wetenschappelijk. Verificatie heeft in de wetenschapsleer officieel afgedaan. In de optiek van Popper hoort verificatie thuis in het rijk van mythen, ideologieën en pseudo-wetenschap. Dat de verificatie als bewijs niettemin nog steeds op grote schaal wordt toegepast, ook in de wetenschappelijke praktijk, schrijft Popper toe aan het feit dat mensen (niet alleen bestuurders en beleidsmakers!) heel graag gelijk willen hebben en dat belangrijker vinden dan betrouwbare theorieën te ontwikkelen, waarvoor nu eenmaal riskante testprocedures nodig zijn.
Waarom is er in de wetenschapsleer van Popper geen ruimte voor een onafhankelijke, onpartijdige wetenschap? Je kunt je toch voorstellen dat de wetenschappelijke deskundige alleen van falsifieerbare theorieën gebruik maakt? Het probleem zit hem in wat genoemd wordt de "empirische basis". Om de betrouwbaarheid (en dus de voorspellende waarde) van een theorie te testen, wordt er volgens de falsificatiemethode van Popper een zo concreet mogelijke voorspelling uit de theorie afgeleid. Die voorspelling houdt in dat alleen bepaalde, nauwkeurig omschreven ("operationeel gedefinieerde") feiten en gebeurtenissen mogen optreden. Dan komt het moment dat de onderzoeker moet beoordelen of de feiten die hij aantreft inderdaad de feiten zijn die door de theorie en de voorspelling worden bedoeld: de "quaestio facti", zoals dat in de rechtspraak wordt genoemd. En die vraag is bepaald niet zonder problemen.
De voorspelling die je uit de theorie afleidt, kun je nog zo zorgvuldig operationeel definiëren of "empirisch specificeren", als de vraag gesteld wordt "is dit nu het feit zoals door de theorie bedoeld", dan blijken daarover toch vaak grote verschillen van mening te rijzen. De analogie met het wetboek van strafrecht dringt zich op. Ook als de wet het delict nauwkeurig omschrijft, is het een hele klus om te beoordelen of de feitelijke gedraging van de verdachte wel samenvalt met het feit dat door de wet strafbaar is gesteld. De operationele definitie geeft een antwoord op de "quaestio juris" (wat bedoelt het recht, wat bedoelt de theorie?), maar als je dat weet, dan ben je er nog niet. Dan komt eigenlijk de moeilijkste vraag: hebben we hier met een feit te maken zoals dat door de wet / theorie wordt bedoeld?
Feiten doen zich niet "onmiddellijk" aan ons voor: daar zit de waarneming tussen en die waarneming is een tamelijk subjectieve aangelegenheid. Wat voor de een "overlast", "geluidhinder", "stank" is, hoeft dat voor een ander nog niet te zijn. Of er in een drukke straat al dan niet sprake is van 42 µg/m3 NO2 en hoeveel "blootgestelden" er zijn als bedoeld in de Regeling projectsaldering luchtkwaliteit 2007 is ook een kwestie van waarneming en ook daar kunnen de meningen sterk over uiteenlopen en al helemaal als die "waarneming" de uitkomst is van een berekening waarbij een groot aantal aannames en variabelen een rol spelen.
De oplossing die Popper aan de hand doet, is dat het "forum der wetenschappers" uiteindelijk beslist of de waargenomen feiten de feiten zijn zoals die door de theorie worden bedoeld. Subjectieve waarneming kun je namelijk niet uitsluiten en daarom is het hoogst bereikbare de intersubjectieve overeenstemming over de feiten, de empirische basis. Popper illustreert dat aan de hand van de rechtspraak, waar rechters (of de jury) geroepen zijn om samen tot een intersubjectief oordeel te komen over de quaestio facti. Het "forum der wetenschappers" bij Popper lijkt te zijn afgekeken van de rechtspraktijk. Het merkwaardige is nu dat er in de rechtspraktijk een ontwikkeling gaande is om dat intersubjectieve oordeel, dat dus bij uitstek het domein is van het forum van rechters (of de jury) juist in handen te leggen van een 'onafhankelijke deskundige'. Dat druist in tegen de opvattingen die sinds Popper gemeengoed zijn in de wetenschapsleer. Het is een terugkeer naar het achterhaalde autoriteitsargument: de StAB heeft het gezegd, dus zal het wel zo zijn. Met het wetenschappelijk funderen van een uitspraak heeft dat niets van doen.
De StAB moest antwoord geven op de vraag of TNO bij de berekening van de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de verbreding van de A2 bij Utrecht, van 6 naar 10 rijstroken (Afdeling RvS 200706327/1/R2), van de juiste achtergrondconcentratie NO2 was uitgegaan. TNO, die de berekening in opdracht van de gemeente Utrecht uitvoerde, was namelijk aanzienlijk lager gaan zitten dan de door het Milieu- en Natuur Planbureau (MNP) voor 2010 berekende achtergrondconcentratie NO2 van 32,9 µg/m3 NO2. Deze 'correctie' werd gemotiveerd met het argument van de dubbeltelling: een snelweg draagt als "grootschalige vervuiler" zo aanzienlijk bij aan de achtergrondconcentratie, dat je daarvoor moet corrigeren als je de luchtverontreiniging op de A2 zelf wilt berekenen. Dat doe je namelijk door bij de achtergrondconcentratie de totale emissie op te tellen van het autoverkeer op de snelweg. TNO meende dat de te corrigeren dubbeltelling wel eens ca. 5 µg/m3 kon zijn. Je zou verwachten dat een 'onafhankelijke deskundige' dat dan kritisch narekent. De StAB-medewerker belt echter het RIVM op en de medewerker daar geeft als zijn mening dat dat best zou kunnen. En dat was dan het onafhankelijke deskundig onderzoek waar zo ontzettend veel van afhangt. De RIVM-medewerker blijkt ook nog eens bij TNO vandaan te komen en de correctie voor de gemeente Utrecht destijds zelf te hebben berekend.
Het inschakelen van 'onafhankelijke deskundigen' zet de deur open naar een subjectieve en volstrekt oncontroleerbare beoordeling van de feiten. Het verdraagt zich niet met wat wij tegenwoordig onder wetenschap verstaan. In de wetenschap wordt kennis niet voor waar aangenomen omdat de dominee of de pastoor het zelf heeft gezegd, maar wordt de kennis inhoudelijk beoordeeld in een openbare discussie. Betrouwbare kennis is intersubjectief en uiteindelijk beslist het forum van wetenschappers of rechters over de feiten.