Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)
Hoe Minister Cramer (PvdA) zowel de burger als de Raad van State buitenspel probeert te zetten
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) is een landelijke pool van bouwprojecten aan de ene kant en maatregelen om de lucht schoner te krijgen aan de andere kant. De bedoeling is dat bouwprojecten en maatregelen elkaar op agglomeratieniveau in evenwicht houden en dat bovendien in 2011 overal aan de normen voor fijnstof en in 2015 aan de normen voor stikstofdioxide (NO2) wordt voldaan.
Salderen op projectniveau
Tot voor kort moest elk (wegen)bouwproject afzonderlijk getoetst worden aan de regelgeving. Die hield in dat een bouwproject per saldo niet mag leiden tot een extra overschrijding van de grenswaarden (40 microgram/m3) voor fijnstof en stikstofdioxide. Neemt de overschrijding toe op de plaats waar rijstroken worden toegevoegd, dan voldoet het project aan de regelgeving als de aanleg van de rijstroken ertoe leidt dat de overschrijding op andere wegen minder wordt of als er met het project samenhangende maatregelen worden genomen die de overschrijding tenietdoen. Door de aanleg van een rondweg kan het autoverkeer in de bebouwde kom zodanig afnemen dat er per saldo geen verslechtering optreedt. Ook door het nemen van maatregelen als milieuzonering kan er voldoende compensatie gevonden worden voor de negatieve effecten van een bouwproject. Omdat per bouwproject de overschrijdingstoename tegen de overschrijdingsafname wordt weggestreept, is er sprake van saldering op projectniveau.
Salderen op agglomeratieniveau
Het nieuwe van het NSL is dat er niet meer op projectniveau wordt gesaldeerd, maar op het niveau van de agglomeratie. Als je het NSL bekijkt, dan zie je per agglomeratie een lijst bouwprojecten en een lijst maatregelen. In de Utrechtse lijst maatregelen tref je bijvoorbeeld aan bevordering gebruik fiets en OV, dynamisch verkeersmanagement, invoeren betaald parkeren, aanleg transferia rond de stad, stimuleren carpoolen, communicatie- en gedragscampagne over luchtkwaliteit, stimuleren van het goederenvervoer over water, het verschonen van het gemeentelijk wagenpark, invoeren van schonere bussen, milieuzonering, verplaatsing touringcarterminal en de aanleg van drie ongelijkvloerse kruisingen op de Noordelijke Randweg Utrecht (sic!).
Voor het salderen op agglomeratieniveau is veel te zeggen. Het effect van veel maatregelen beperkt zich immers niet tot een bepaald kruispunt of een bepaalde weg, maar komt de hele stad of de hele agglomeratie ten goede. En ook de negatieve effecten van een paar extra rijstroken treden niet alleen op in de directe omgeving van de weg die breder wordt gemaakt. Het salderen op projectniveau doet daarom nogal gekunsteld aan. In die zin is het salderen op agglomeratieniveau een verbetering.
Verlies aan controleerbaarheid
Een groot probleem van salderen op agglomeratieniveau is het verlies aan controleerbaarheid. Een gemeente heeft nogal eens de neiging om de negatieve effecten van bouwprojecten kleiner voor te stellen dan ze in werkelijkheid zijn. Op projectniveau kun je daar nog wel je vingers achter krijgen, op agglomeratieniveau wordt dat een stuk moeilijker. Bij het NSL is dat volstrekt onmogelijk, want nergens wordt concreet vermeld welk effect wordt toegeschreven aan projecten en maatregelen. De praktijk wijst uit dat daar veel verschil van mening over kan bestaan. De gemeente Utrecht heeft heel wat rechtszaken verloren doordat kritische burgers konden aantonen dat de berekeningen van de effecten van bouwprojecten door de gemeente uitgingen van onjuiste invoergegevens. Hoe de projecten en maatregelen in het NSL berekend zijn, valt niet na te gaan, want het NSL is een black box, waarvan je niets eens weet wat er precies in wordt gestopt.
Uitholling van het bestuursrecht
Als een burger het niet eens is met een bouwproject, dan kan hij beroep instellen bij de bestuursrechtbank. De rechtbank zal het besluit vernietigen als de burger aannemelijk kan maken dat het besluit in strijd is met een wettelijke bepaling of als blijkt dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid dan wel onvoldoende is gemotiveerd. Als de burger met het NSL naar de rechter zou kunnen lopen, zou de rechter het NSL ongetwijfeld vernietigen. Op geen enkele manier wordt immers aannemelijk gemaakt, laat staan becijferd, dat de bouwprojecten in het NSL voldoende door milieumaatregelen worden gecompenseerd. We moeten dus volledig vertrouwen op de onfeilbaarheid en de eerlijkheid van de overheid. De gemeente heeft daardoor de mogelijkheid om de meest fantastische cijfers naar VROM te sturen, op basis waarvan VROM dan berekent dat het met het NSL dik in orde is. De ervaring leert dat de gemeente verkeersintensiteiten in 2015 gewoon op de gewenste uitkomsten afstemt en dat er, als je de gemeente moet geloven, steeds minder auto's de stad inkomen naarmate de invalswegen breder worden en het aantal parkeergarages toeneemt.
Met de NSL-regelgeving wordt geprobeerd een einde te maken aan het beroep dat burgers op grond van de Europese richtlijn kunnen instellen tegen bouwprojecten. De argumentatie is dat voor die projecten voldoende compensatie bestaat door de maatregelen in het NSL. Maar als de burger in het beroep aanvoert dat dat nergens uit blijkt en dat het NSL totaal oncontroleerbaar is, stelt de overheid zich op het standpunt dat er tegen het NSL geen beroep openstaat en dat dus noch de burger noch de Raad van State zich met de inhoud van het NSL te bemoeien heeft.
De kwestie kwam maandag 19 oktober bij de Raad van State aan de orde bij de behandeling van het hoger beroep van bewoners tegen de reconstructie van het 24 Oktoberplein in Utrecht. Omdat de gemeente niet gerust was op de uitkomst, werd het project kort voor de zitting snel als NSL-project aangemeld. Desgevraagd gaf de advocaat van de gemeente aan van oordeel te zijn dat de burger en de Raad van State zich niet met de inhoud van het NSL hadden te bemoeien. Over 6 weken doet de Raad van State uitspraak en zullen wij weten of zij zich, mét de burger, buitenspel laat zetten.