Raad van State: bestemmingsplan A2 Hogeweide-Oudenrijn
Uitspraak van mr. P.J.J. van Buuren, mr. J.C.K.C. Bartel en drs. W.J. Deetman (200706327/1), 11 juni 2008.
In dit artikel wordt de uitspraak van de Raad van State behandeld in het beroep dat door omwonenden werd ingesteld tegen het bestemmingsplan A2 Hogeweide-Oudenrijn. De conclusie van het betoog is dat de Raad van State in deze zaak evidente onzin accepteert, met als enige reden dat de 'deskundige' er zijn stempel op heeft gezet. Dit heeft tot gevolg dat de overheid de Europese regelgeving met betrekking tot luchtkwaliteit kan ontduiken en dat de bezorgde burger-appellant als gekke henkie wordt behandeld. Dat zijn ernstige beschuldigingen, die zorgvuldig moeten worden onderbouwd, en daardoor is dit stuk wat langer uitgevallen.
Het bestemmingsplan A2 Hogeweide-Oudenrijn werd opgesteld om de verbreding en de ondertunneling van de A2 bij Utrecht mogelijk te maken. De A2 zou van 6 naar 10 rijstroken worden uitgebreid. Hetzelfde plan voorziet bovendien in de reconstructie van het verkeersplein Hooggelegen én de aanleg van een stadsweg met 4 rijstroken. In totaal gaat het dus om een uitbreiding van 6 naar 14 rijstroken. Het gaat om het wegvak van de A2 ten westen van de bestaande stad (aan de andere kant wordt Leidsche Rijn gebouwd). Het verkeersplein Hooggelegen is de belangrijkste schakel tussen de A2 en de stad en op dit punt loopt het verkeer op de A2 regelmatig vast. Tegen het bestemmingsplan werd beroep ingesteld door twee omwonenden, die vreesden voor extra luchtverontreiniging. Ter hoogte van de Rijksstraatweg, waar zij wonen, bestaat de verbrede A2 plus de nieuwe stadsweg dus samen uit 14 rijstroken. Daarbij moet nog rekening worden gehouden met het feit dat ter hoogte van de Rijksstraatweg de zuidelijke mond is gepland van de tunnel die over de nieuwe A2 heen wordt gebouwd over een afstand van 1600 meter. De helft van alle uitlaatgassen die het autoverkeer in de tunnel produceert, komt er dus ter hoogte van de Rijksstraatweg uit. Dat omwonenden zich ernstig zorgen maken over hun gezondheid en beroep instelden, is dus begrijpelijk. Sinds 2001 moet elk besluit waarbij de luchtkwaliteit in het geding is, getoetst worden aan de grenswaarden die voor fijnstof vanaf 2005 en voor NO2 vanaf 2010 gelden. Omdat in de toekomst (de verbreding zou in 2011 voltooid zijn) aan de grenswaarde voor NO2 moet worden voldaan, moeten (vooruit)berekeningen aantonen of dat het geval zal zijn.
Deze zaak is in de eerste plaats interessant omdat de 'rapporteur' Deetman is. De rapporteur is de staatsraad die doorgaans de kritische vragen stelt en zich het meest in het dossier heeft verdiept. Deetman heeft geen ervaring als rechter. Hij is bovendien een prominent politicus. Hij was minister in het eerste kabinet Van Agt en in twee kabinetten Lubbers. Van 1989 tot 1996 was hij voorzitter van de Tweede Kamer. Van 1996 tot 2008 was hij burgemeester van Den Haag. Het ging in deze kwestie om een beroep waarbij zijn partijgenoot Eurlings, met wie Deetman als prominent CDA-politicus naar verwachting nauwe relaties heeft, als baas van Rijkswaterstaat direct betrokken was.
In de tweede plaats is deze zaak interessant omdat zij laat zien wat de rol is van de 'deskundige' in de juridische procedure. Die rol is dezelfde als die van de advocaat. De 'deskundige' gebruikt het gezag dat hij als deskundige heeft om het besluit van zijn opdrachtgever zo gunstig mogelijk aan de rechter te presenteren. In de beleidstheorie spreekt men over 'advocacy planning' (Davidoff) en 'partisan analysis' (Lindblom). In de visie van Davidoff en Lindblom bestaat er geen onafhankelijke deskundige. Die visie vindt steun in de wetenschapsleer sinds Karl Popper. De consequentie van dat standpunt is dat de rechter zich niet kan verlaten op het oordeel van welke deskundige dan ook en dat hij zich een eigen oordeel dient te vormen. Deze uitspraak laat zien dat er van een eigen oordeelsvorming bij de staatsraden nauwelijks sprake is.
In het bestuursrecht staat de burger die voor zijn eigen woonomgeving opkomt doorgaans tegenover een overheid die niet alleen talloze deskundigen in dienst heeft, maar bovendien geld genoeg heeft om gespecialiseerde adviesbureaus in te huren. Die interne en externe deskundigen gedragen zich volgens de typering van Davidoff en Lindblom. Dat zal in dit hoofdstuk blijken. Een rechter die zich verlaat op het oordeel van 'de deskundige', zonder zich een eigen oordeel te vormen, kiest daarom impliciet partij voor de overheid. Dat is wat de staatsraden in deze zaak deden. Welbeschouwd hielpen Deetman, Van Buuren en Bartel met hun uitspraak Rijkswaterstaat en de gemeente Utrecht om het Besluit luchtkwaliteit 2005 te ontduiken ten koste van de gezondheid van de omwonenden.
Minder autoverkeer en minder luchtverontreiniging door meer asfalt!
Om het verhaal niet ingewikkelder te maken dan nodig is, laten we de nieuwe stadsweg met zijn 4 rijstroken verder buiten beschouwing. De verbreding van de A2 in dit plangebied houdt in dat er in beide richtingen twee rijstroken bij komen. Het aantal rijstroken gaat dus van 6 naar 10. Het ontwerp bestemmingsplan werd op 11 november 2004 ter visie gelegd. De vaststelling door de gemeenteraad vond 2 jaar later plaats: 7 december 2006. Aanvankelijk was de groei van het autoverkeer het argument. Daar komt later het argument voor in de plaats dat het gaat om het opheffen van congestie: "Het onderhavige traject staat al jarenlang nummer 1 in de file top 10" en het oplossen van de congestie heeft een positief effect op de luchtkwaliteit, aldus het betoog van Rijkswaterstaat op de zitting bij de Raad van State op 12 november 2007. Volgens de berekeningen van Rijkswaterstaat en de gemeente Utrecht neemt op de verbrede en overtunnelde A2 het aantal motorvoertuigen per etmaal af, ondanks de uitbreiding van 6 naar 10 rijstroken! In de autonome situatie (2 x 3 rijstroken) zou het in 2011 gaan om 179.100 motorvoertuigen/etmaal, in de plansituatie (2 x 5 rijstroken) zou het nog maar gaan om 160.700 mvt/etmaal. Een afname dus van 10,3%. Met andere woorden: je breidt het aantal rijstroken uit en het autoverkeer neemt af! Hoe meer asfalt, hoe minder autoverkeer en hoe minder luchtverontreiniging. Dat is dus zoiets als de kraan verder opendraaien, waardoor er minder water uitkomt. In een eerdere berekening ging het om een bescheiden toename: 160.000 mvt/etmaal in de autonome naar 161.300 mvt/etmaal in de plansituatie. Een toename dus van 1,8%.
Besluit luchtkwaliteit 2005
Het Besluit luchtkwaliteit (Blk) 2005 heeft een grote invloed gehad op de berekening van de verkeersintensiteit. Aanvankelijk gold als norm bij de beoordeling van bestemmingsplannen en andere besluiten dat vanaf 2010 de grenswaarden van 40 microgram/m3 NO2 niet meer mocht worden overschreden, in het Blk 2005 is dat aanzienlijk versoepeld: de overschrijding mag door de uitvoering van een (wegen)bouwproject niet toenemen. Het RIVM meldt studies waarin wordt berekend dat er in Nederland elk jaar 18.000 mensen in de orde van 10 jaar te vroeg sterven (
Stel dat er in 2009 sprake is van pakweg 120 microgram/m3 NO2, dan is een nieuwe snelweg die ervoor zorgt dat er in 2030, 2040 of 2050 nog steeds sprake is van die 120 microgram/m3 NO2 dus niet in strijd met de Nederlandse regelgeving. Je kunt dan toch moeilijk beweren dat in 2010 de grenswaarde van 40 microgram/m3 zal worden gehaald die door de Europese regelgeving wordt voorgeschreven.
Opvallend is dat sinds de invoering van het Blk 2005 de verkeersintensiteit, volgens de berekeningen van Rijkswaterstaat en veel gemeenten, niet toeneemt als gevolg van het aanleggen van asfalt. De toename van het autoverkeer zou sowieso plaatsvinden, of je nu meer asfalt aanlegt of niet. Dat wordt ook in deze zaak door de overheid betoogd. Er komen 4 rijstroken bij en de intensiteit zou zelfs afnemen van 179.000 mvt/etmaal naar 160.700 mvt/etmaal. In een eerdere berekening was er nog sprake van een bescheiden toename. Rijkswaterstaat en de gemeente Utrecht waren er kennelijk niet gerust op dat ze zouden kunnen aantonen dat er geen verslechtering van de luchtkwaliteit zou optreden als gevolg van de verbreding wanneer een geringe toename (1,8%) van de intensiteit daarvan het gevolg zou zijn en besloten dus kennelijk door middel van een tweede berekening de intensiteit in de plansituatie ten opzichte van de intensiteit in de autonome situatie flink te laten afnemen, namelijk met 10,3%.
Het zal de oplettende lezer niet zijn ontgaan dat er twee jaar verstreken tussen de tervisielegging van het ontwerp bestemmingsplan (11 november 2004) en de vaststelling op 7 december 2006. De verklaring daarvoor wordt gegeven in de toelichting bij het raadsvoorstel: "De reden waarom destijds de planprocedure niet direct is vervolgd heeft te maken met de gewijzigde regelgeving op het gebied van de luchtkwaliteit." Met andere woorden: men heeft de versoepeling van het Blk 2005 afgewacht. En sinds het Blk 2005 wordt de luchtverontreiniging in de autonome situatie zo ongunstig mogelijk voorgesteld en de luchtverontreiniging in de plansituatie zo gunstig mogelijk, zodat er volgens de berekeningen geen verslechtering optreedt als gevolg van het besluit. Dat verklaart waarom de intensiteit volgens de aanvankelijke berekening van de gemeente Utrecht en Rijkswaterstaat toenam en volgens de naderhand opgestelde berekening afnam.
Lucht op de snelweg royaal onder de grenswaarde
De twee bewoners die op korte afstand van de A2 wonen, stelden beroep in omdat zij meenden dat het bestemmingsplan niet voldeed aan het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk). Volgens de berekeningen die TNO in opdracht van Rijkswaterstaat en de gemeente had uitgevoerd, zou de concentratie van NO2 in de plansituatie spectaculair afnemen. In het midden van de verbrede snelweg (10 rijstroken dus) werden voor 2011 concentraties berekend van 37,9 microgram/m3 NO2, royaal onder de grenswaarde van 40 microgram/m3 NO2, terwijl in het midden van de onverbrede snelweg (6 rijstroken en 10% minder auto's) in 2011 concentraties werden berekend van 60 microgram/m3 NO2. Voor het geval de vraag opkomt: "Is die verbetering niet het gevolg van het oplossen van de files?" is het goed alvast te melden dat de gemeente en Rijkswaterstaat er bij de berekening van het intensiteitsverschil van zijn uitgegaan dat de gemiddelde snelheid niet verandert, wat betekent dat er na de verbreding nog net zo veel files zijn er als ervoor. Deze kwestie komt verderop nog uitgebreid aan de orde.
Wat die 37,9 microgram/m3 in het midden van nieuwe A2 volstrekt ongeloofwaardig maakt, is dat snelwegen gelden als grootschalige bronnen van luchtvervuiling. Gemeentebesturen wijzen altijd beschuldigend naar Rijkswaterstaat als in de bebouwde kom niet aan de grenswaarden kan worden voldaan: dat is de schuld van de snelweg. Dat je in het midden van een snelweg met 10 rijstroken en een intensiteit van 160.700 mvt/etmaal, waarvan ruim 13% vrachtverkeer, in 2011 onder de grenswaarde uitkomt van 40 microgram/m3 NO2, wat door TNO werd berekend, is echt uitgesloten. Daarop wijst ook het feit dat er voor de autonome situatie (6 in plaats van 10 rijstroken) 60 microgram/m3 NO2 werd berekend. Maar wie betaalt, mag zeggen wat er uit het luchtkwaliteitsonderzoek moet komen. Dat is kennelijk ook bij TNO het geval.
TNO zegt het en dus is het waar
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat het bestuur zijn besluit motiveert. Die motivatie is in dit geval dat TNO de gevolgen van de verbreding heeft berekend en dat TNO geldt als een onafhankelijke deskundige. Hoe TNO heeft kunnen berekenen dat er in 2011 door de uitbreiding van het aantal rijstroken een aanzienlijke verbetering van de luchtkwaliteit optreedt (van 60 microgram/m3 NO2 naar 37,9 microgram/m3 NO2) is een mysterie, want de berekening wordt nergens verantwoord. Wij weten welke intensiteiten er bij de berekening zijn gebruikt, maar daar houdt het mee op. Er is alleen een uitgebreide rapportage met conclusies. De eis die je aan een motivering mag stellen, is dat je die kunt controleren en narekenen. Aan de motiveringsplicht is niet voldaan als de overheid zegt: TNO heeft ernaar gekeken en die zegt dat het oké is. Maar voor de Raad van State was dat dus wel genoeg, ondanks alle kritische vragen die er door de omwonenden in het beroep naar voren werden gebracht.
Waar haalt TNO intensiteiten vandaan?
Bij de berekening van de luchtverontreiniging is de verkeersintensiteit een van de belangrijkste variabelen. TNO is er bij haar berekening van uitgegaan dat de intensiteit in de plansituatie (4 rijstroken extra) zou afnemen van 179.100 motorvoertuigen/etmaal naar 160.700 mvt/etmaal. De vraag is dus: waar haalt TNO die merkwaardige intensiteiten vandaan? Je zou met je gezonde verstand verwachten dat het aanleggen van meer rijstroken juist tot een hógere intensiteit en dus ook tot meer NO2 leidt. Dat is niet waar volgens de gemeente en Rijkswaterstaat, die samen de berekening van de intensiteit in 2011 hebben uitgevoerd. Het aanleggen van meer asfalt zou alleen maar betekenen dat iedereen beter door kan rijden en dat is goed voor de luchtkwaliteit. Zij ontkennen dus glashard dat het aanleggen van meer asfalt een verkeer aantrekkende werking heeft.
Het gezond verstand en de verkeerstheorie
Wie de moeite neemt om zich te verdiepen in eerstejaars lesstof verkeerstheorie ontdekt al gauw dat de verkeerstheorie aardig overeenkomt met het gezonde verstand. Een helder boekje is
Sjoemelen met het verkeersmodel
Als Rijkswaterstaat en de gemeente moeten uitrekenen wat de intensiteit is op de A2 in de autonome situatie met 6 en in de plansituatie met 10 rijstroken, gebruiken zij daarvoor een verkeersmodel, in dit geval een toepassing van OmniTrans. Wie dat interessant vindt, kan een proefmodelletje downloaden om te zien hoe het werkt. Bij het berekenen van het verschil tussen de autonome en de plansituatie blijkt het om twee belangrijke variabelen te gaan:
Capacity niet ingevoerd, speed gelijk gehouden
De Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht verzocht de gemeente met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) inzage te geven in de gehanteerde invoervariabelen, in het bijzonder de variabelen
Wat vonden de staatsraden daar nu van, dat de gemiddelde snelheid in de autonome en plansituatie gelijk bleek te zijn gehouden en dat er voor capaciteit niets was ingevoerd? Over het niet invoeren van de capaciteit zeiden ze niets. Over het gelijk houden van de gemiddelde snelheid valt in de uitspraak (2.9) te lezen: "dat in dit geval geen aanleiding bestaat voor aanpassing van de gemiddelde snelheid, aangezien de etmaalgemiddelde snelheid niet wijzigt." Als je zoiets leest, wrijf je toch je ogen uit? Hoe kwamen de staatsraden erbij te stellen dat de etmaalgemiddelde snelheid niet verandert? Als je in beide richtingen 2 extra rijstroken aanlegt om een eind te maken aan de files tijdens de spits (waardoor de gemiddelde snelheid tussen 7 en 9 uur en tussen 16 en 18 uur toeneemt), hoe kun je dan bij je volle verstand beweren dat door het aanleggen van die extra rijstroken de etmaalgemiddelde snelheid niet verandert? Het werd ter zitting door de deskundige(!) van Rijkswaterstaat aangevoerd en door de staatsraden voor zoete koek geslikt. Of omdat ze geen zin hadden om erover na te denken, of omdat de deskundige hun een 'deskundig' argument verschafte om zich van het beroep af te maken. Het argument is uiteraard volstrekt onzinnig. Als belasting betalende burger vraag je je dan ook af: waarom worden er miljoenen uitgegeven voor extra rijstroken, als dat niet bijdraagt aan het oplossen van files, wat toch tot uitdrukking zou moeten komen in een hogere etmaalgemiddelde snelheid?
Kortom: de invoergegevens bij het verkeersonderzoek werden zo gekozen dat de intensiteit in de plansituatie, ondanks de uitbreiding met 4 rijstroken, niet hoger uitkomt dan in de autonome situatie (zelfs minder wordt). Als de burger bij de bestuursrechter zijn ongeloof uitspreekt over de uitkomsten van de modelberekening, roepen de gemeente en Rijkswaterstaat verontwaardigd dat het VRU-verkeersmodel (een applicatie van OmniTrans) een gecertificeerd verkeersmodel is en dat aan de uitkomsten niet getwijfeld mag worden. Dat het een erkend en goed verkeersmodel is, is juist, maar dan moeten de invoergegevens niet zo gekozen worden dat de modelberekening uitkomt op de door de bestuurders gewenste conclusie, namelijk dat meer asfalt niet leidt tot meer autoverkeer.
Erg ingewikkeld is dit allemaal niet en je hoeft ook beslist geen deskundige te zijn om dit te begrijpen. Voor de leden van de Raad van State lijkt dat echter allemaal maar moeilijk te bevatten. Tenzij we moeten aannemen dat de staatsraden er niet over willen nadenken en zich verschuilen achter het 'deskundige' oordeel met het doel de gemeente en Rijkswaterstaat te helpen om de regelgeving met betrekking tot luchtkwaliteit te ontduiken en de kritische burger af te serveren.
Intensiteitsverschil is helemaal niet berekend
Ter zitting, zo leest men in de uitspraak (2.9.1), werden door de gemeente en Rijkswaterstaat drie argumenten aangevoerd om de merkwaardige uitkomst van de verkeersberekening aannemelijk te maken. Het eerste argument was dat reizigers "gezien het ontbreken van snellere alternatieven ook in de autonome situatie deze vertraging doorgaans voor lief nemen en reeds gebruik maken van de A2". Het tweede argument was dat de A2 ten noorden en ten zuiden van het plangebied (knooppunt Oudenrijn tot Everdingen) uitgebreid zou worden naar 2 x 4 rijstroken. Als de verbreding in het plangebied Hogeweide-Oudenrijn achterwege zou blijven, zou er weliswaar sprake zijn van een flessenhals (2 x 3), maar dat zou maar over een korte afstand het geval zijn, zodat het op het routekeuzegedrag van de automobilist geen invloed zou hebben. Het derde argument was dat ook de verkeer aantrekkende werking van het plan voor nieuw stadsverkeer in de spits zeer beperkt zou zijn.
Deze argumenten kunnen in één keer weerlegd worden door de zeer voor de hand liggende vraag te stellen: waarom laten de gemeente en Rijkswaterstaat dat geweldige verkeersmodel dat nu niet uitrekenen? Daar is dat verkeersmodel toch voor? Je hoeft alleen maar bij elk wegvak in te vullen wat de gemiddelde snelheid en de capaciteit is in de autonome en in de plansituatie, en in een handomdraai rekent het verkeersmodel uit hoeveel automobilisten in de plansituatie, op de A2 en komend uit de richting Maarssen, niet meer van de Noordelijke Randweg Utrecht gebruik maken als ze naar Zeist, Amerfoort, de Bilt of de Uithof willen (en omgekeerd), doordat de files op de A2 bij Hooggelegen door de verbreding en de reconstructie van het verkeersplein zijn verdwenen. Ook de vraag of en hoeveel stadsverkeer met herkomst in de ene kant en bestemming aan de andere kant van de stad, gebruik zal gaan maken van de uitbreiding van de A2 door om de stad heen te rijden in plaats van er dwars doorheen, kan het beste door dat verkeersmodel beantwoord worden. Het is toch niet voor niets dat Rijkswaterstaat en de gemeente dit soort vraagstukken gewoonlijk met behulp van hun verkeersmodellen berekenen? Waar zijn die verkeersmodellen anders voor? Waarom wordt nu uitgerekend hetgeen berekend zou moeten worden (en eenvoudig berekend kán worden) niet berekend, maar bij de berekening als gegeven verondersteld? Dat is de vraag waar het om draait.
In de uitspraak wordt erkend dat de A2 in dit plangebied een flessenhals vormt. De oorzaak van de stagnatie in deze flessenhals is niet alleen dat de A2 hier maar 2 x 3 rijstroken heeft, maar ook dat in dit gedeelte van de A2 zich de belangrijkste ontsluiting bevindt van Utrecht-West én van het nieuwe stadsdeel Leidsche Rijn: het verkeersplein Hooggelegen. Met name in de spits ondervindt het auto- en vrachtverkeer belangrijke vertraging doordat het verkeer uit Utrecht-West bij Hooggelegen moet invoegen of de A2 moet verlaten. Het bestemmingsplan moet niet alleen de verbreding van de A2 mogelijk maken, maar ook de reconstructie Hooggelegen. Dat de stagnatie op de A2 bij Hooggelegen in de autonome situatie zo aanzienlijk kan zijn dat automobilisten die in Zeist, de Bilt, Amersfoort en de Uithof moeten zijn en uit de richting Maarssen komen, en vice versa, uitwijken naar de Noordelijke Randweg Utrecht en dat autoverkeer van Utrechts-Oost naar Utrecht-West en vice versa door de stad blijft rijden in plaats van de A12 en de A2 te gebruiken, is heel plausibel. Het is daarom ook plausibel dat de verbreding van de A2 en de reconstructie van het verkeersplein Hooggelegen tot een verplaatsing van het autoverkeer zullen leiden: een toename op de A2 en een afname op de Noordelijke Randweg Utrecht en van het stadsverkeer dwars door Utrecht heen. Het bewijs daarvoor is met deze korte uiteenzetting niet geleverd. Deze uiteenzetting is alleen maar bedoeld om duidelijk te maken dat er een reële mogelijkheid bestaat dat de verbreding van de A2 en de reconstructie van Hooggelegen tot een verplaatsing van het autoverkeer leiden en dat je dat dus met behulp van het verkeersmodel moet onderzoeken. Dat betekent dat bij de berekening van het intensiteitsverschil tussen de autonome en de plansituatie het verschil in gemiddelde snelheid er wel degelijk toe doet en dat men bovendien het verschil in capaciteit had moeten invoeren.
Overigens, hoe kunnen Rijkswaterstaat en de gemeente eigenlijk beweren dat zij het model het verschil in intensiteit überhaupt hebben laten uitrekenen, als zij de gemiddelde snelheid gelijk hebben gehouden en de capaciteit niet hebben ingevoerd? Dat betekent gewoon dat ze het verschil helemaal niet hebben uitgerekend en dat die intensiteitsverschillen ten onrechte gepresenteerd worden als de uitkomst van een verkeersmodelberekening. De vraag rijst dus of er niet gewoon sprake is van bedrog.
Verkeersmodel opeens niet meer relevant
Maar wat gebeurt er nu als je als burger in het beroep weet aan te tonen dat Rijkswaterstaat en de gemeente in de autonome en de plansituatie van exact dezelfde gemiddelde snelheid zijn uitgegaan en daarmee in feite het verkeersmodel hebben misleid? Dan gebeurt er iets vreemds. Dan gaan de gemeente en Rijkswaterstaat uitleggen dat het er eigenlijk niet toe doet of je bij de verschillende wegen en wegvakken de juiste gemiddelde snelheden invoert, omdat een deskundige ook zonder die modelberekeningen wel kan zien dat de intensiteit in de autonome en de plansituatie hetzelfde blijft. Het autoverkeer zou immers geen alternatieven hebben, het zou maar om een klein stukje flessenhals gaan en de aantrekkende werking van het plan voor het nieuwe stadsverkeer in de spits zou toch maar heel beperkt zijn. Met andere woorden: de rol van de deskundige wordt een andere. Aanvankelijk ontleende de deskundige zijn deskundigheid aan het gebruik van een wetenschappelijk verkeersmodel, nu verschijnt de deskundige plotseling ten tonele in de gedaante van een soort 'ziener', die zonder het gebruik van het verkeersmodel wel kan zien dat de intensiteit niet toeneemt als het aantal rijstroken van 6 naar 10 gaat en het verkeersplein Hooggelegen wordt gereconstrueerd.
Het begint er dus mee dat je als burger te horen krijgt dat de berekende intensiteiten prima in orde zijn, omdat ze zijn berekend met een erkend verkeersmodel. Als je dan aantoont dat er met dat verkeersmodel gesjoemeld is en dat de uitkomsten om die reden onbetrouwbaar zijn, dan wordt de betekenis van dat verkeersmodel opeens sterk gerelativeerd en dan beroept men zich niet meer op het gezag van het verkeersmodel, maar op het superieure inzicht van de ziener-deskundige. En daar laat de Raad van State de gemeente en Rijkswaterstaat dus mee weg komen: onzin is geen onzin als de deskundige er zijn stempel op heeft gezet.
Het tekortschieten van de Raad van State
In deze afsluitende paragraaf gaan we in op de vraag wat de Raad van State in deze zaak nu precies verweten kan worden. Dat is (1) dat de staatsraden niet inhoudelijk op de kwestie ingaan, (2) dat de spelregels gewijzigd worden als de burger een punt blijkt te hebben, (3) dat de burger, doordat de staatsraden op het gezag van de deskundige afgaan, als gekke henkie wordt behandeld, (4) dat de staatsraden hun verantwoordelijkheid ontlopen, (5) dat de staatsraden impliciet partij kiezen voor de overheid en (6) dat de staatsraden een oogje toeknijpen en daardoor de overheid een handje helpen om de regelgeving met betrekking tot luchtkwaliteit te ontduiken.
Hoe is het mogelijk dat de Raad van State een beroep ongegrond verklaart op grond van een onderzoek dat, kort samengevat, tot de conclusie komt dat een aanzienlijke uitbreiding van de wegcapaciteit (van 6 naar 10 rijstroken en de reconstructie van Hooggelegen) tot een afname leidt van de intensiteit van 179.000 naar 160.700 mvt/etmaal en tot een spectaculaire daling van de luchtverontreiniging (van 60 microgram/m3 naar 37,9 microgram/m3 NO2 in het midden van de snelweg)?
Op deze vraag zijn een paar antwoorden mogelijk. Het minst waarschijnlijke antwoord is dat onze staatsraden niet zouden begrijpen waar het hier om gaat. De kwestie waar het hier om gaat, is betrekkelijk eenvoudig. We hebben het hier beslist niet over ingewikkelde technologie voor de beoordeling waarvan een bijzondere deskundigheid nodig is. Gezond verstand en de bereidheid om je erin te verdiepen, is het enige wat je nodig hebt om erover mee te kunnen praten en erover te kunnen beslissen.
Als het antwoord niet is dat onze staatsraden de verstandelijke vermogens missen om aperte onzin te onderscheiden van verstandige argumenten, dan blijft het antwoord over dat ze geen inhoudelijk oordeel wíllen hebben. Dat ze verkiezen om het besluit te beoordelen aan de hand van formele criteria: is het besluit met luchtkwaliteitsonderzoek onderbouwd, is er gebruik gemaakt van een gecertificeerd model, voldoet de uitkomst aan art. 7 lid 3 van het Besluit luchtkwaliteit, heeft de appellant het beroep met een deskundigenrapport onderbouwd? De vraag is of rechters niet tekortschieten als ze louter op grond van formele criteria oordelen. Daarover straks. Laten we er eerst van uitgaan dat je als rechter het juridische geschil inderdaad mag beoordelen uitsluitend aan de hand van formele criteria, die je kunt hanteren zonder de inhoud van het geschil te begrijpen.
Het belangrijkste formele criterium is dat een besluit deugdelijk onderbouwd moet zijn: "Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen" (Awb 3:2). Nu komen Rijkswaterstaat en de gemeente met een dik TNO-rapport. Maar de burger komt met inhoudelijke kritiek. Hij toont aan dat het onderzoek is gebaseerd op een modelberekening die is uitgevoerd op basis van apert onjuiste invoergegevens: de gemiddelde snelheid blijkt immers in de autonome en de plansituatie gelijk te zijn gehouden en de capaciteit is helemaal niet ingevoerd. Een uitkomst dat de concentratie NO2 door de uitbreiding van 6 naar 10 rijstroken in 2011 afneemt van 60 microgram/m3 (ver boven de grenswaarde van 40 microgram die vanaf 2010 geldt) naar 37,9 microgram/m3 (ruim onder de grenswaarde) is in het geval van een snelweg ('grootschalige vervuiler') op zich al uiterst onwaarschijnlijk en wordt in het TNO-rapport niet met een controleerbare berekening onderbouwd, maar komt door het gebleken gebruik van onjuiste invoergegevens volledig in de lucht te hangen. De staatsraden moeten nu de vraag beantwoorden of het bestuursorgaan "de nodige kennis omtrent de relevante feiten" heeft vergaard en het antwoord op die vraag zou "nee"moeten zijn.
Wat de staatsraden nu doen, komt erop neer dat zij de spelregels even snel veranderen. Nu de burger een punt dreigt te maken, is het niet meer het TNO-rapport zelf en de uitgevoerde modelberekening waarmee het intensiteitsverschil had moeten worden aangetoond die geacht worden het bewijs te leveren van de deugdelijke onderbouwing, maar het gezag van de deskundige in de rol van 'ziener'. Aan de opinie van de ziener-deskundige wordt door de staatsraad gezag toegekend niet op grond van zijn controleerbare onderzoek, maar omdat hij ir. of drs. voor zijn naam heeft staan, als deskundige werkzaam is bij Rijkswaterstaat of met zijn adviesbureau ingeschreven staat bij de Kamer van Koophandel. Aan de ziener-deskundige wordt dus gezag toegekend op grond van uiterlijke kenmerken. Het criterium voor deskundigheid is echter gelegen in het gebruik van wetenschappelijke methoden (waarvan controleerbaarheid het belangrijkste kenmerk is) en het toepassen van wetenschappelijke en beproefde theorieën. Ziener-deskundigheid wordt door Karl Popper, grondlegger van de hedendaagse wetenschapsleer, als pseudo-wetenschap beschouwd.
Dat de staatsraden zich uiteindelijk laten leiden door het oordeel van 'de deskundige' en niet door een inhoudelijke discussie over de aanvaardbaarheid van invoervariabelen en de geloofwaardigheid van een schone snelweg (37,9 microgram/m3 NO2 in het midden van 10 rijstroken) impliceert in de eerste plaats dat de kritische burger wordt weggezet als gekke henkie, die niet geacht wordt te begrijpen waar het over gaat. Als de burger niet geacht wordt mee te kunnen praten over de juistheid van invoergegevens bij een verkeersberekening (de vraag of je in de autonome situatie gemiddeld 100 km/uur kunt rijden op de A2 bij Utrecht, een snelweg die hij als ervaringsdeskundige heel goed kent, of de vraag hoe je het snelst van Maarssen in Zeist kunt komen, waar hij als bewoner van Utrecht ook ervaring mee heeft), dan ziet het er voor de democratie erg slecht uit.
Dat de staatsraden zich uiteindelijk laten leiden door het oordeel van 'de deskundige' en niet door hun eigen gezonde verstand, terwijl het in deze kwestie gaat om vragen voor de beantwoording waarvan geen bijzondere deskundigheid vereist is en de appellant op zijn minst heeft aangetoond dat er aan de nogal onwaarschijnlijke conclusies moet worden getwijfeld, betekent dat zij als rechter tekortschieten. Zij leggen immers de beslissing die zij zelf behoren te nemen en ook heel goed zelf kúnnen nemen in de handen van 'de deskundige'. Van Buuren, Bartel en Deetman moet daarom vooral verweten worden dat zij, door zich achter 'de deskundige' te verschuilen, hun verantwoordelijkheid als staatsraad niet nemen. Staatsraden weten uit ervaring dat deskundigen er heel verschillende deskundige oordelen op na kunnen houden. Wat hun daarom verder verweten kan worden, is dat zij zodoende impliciet partij kiezen voor de overheid (en voor kapitaalkrachtige justitiabelen), die, anders dan de gewone burger die zich zorgen maakt om zijn directe leefomgeving, de beschikking heeft over talloze interne en externe deskundigen. De overheid betaalt die deskundigen niet om zich met wetenschap bezig te houden, maar om het door de burger bestreden besluit te onderbouwen en te verdedigen ('partisan analysis').
Wat de Raad van State in deze zaak tenslotte verweten kan worden, is dat zij een oogje toeknijpt als de overheid duidelijk bezig is de Europese regelgeving te ontduiken. Dat de intensiteit op de A2 afneemt als het aantal rijstroken van 6 naar 10 rijstroken wordt uitgebreid en dat de A2 met zijn 10 rijstroken in 2011 een schone snelweg zal zijn (< 37,9 microgram/m3 NO2 op de as van de weg) is immers evidente onzin. Het onderzoek dat door Rijkswaterstaat en de gemeente Utrecht is aangedragen om het besluit te onderbouwen, blijkt van apert onjuiste invoergegevens uit te gaan, maar de Raad van State beslist om zich door het oordeel van de partijdige deskundige te laten leiden.