Waarom controleert de gemeenteraad niet?

Met de wet op dualisering (2002) werd beoogd de controlerende functie van de gemeente- raad te versterken. Ruim 10 jaar later moeten we vaststellen dat er van de controlerende functie van de gemeenteraad nog steeds weinig terecht komt. De dienst bij de gemeente, de provincie en het rijk wordt nog steeds uitgemaakt door wat sinds de oratie van hoogleraar en staatsraad Crince Le Roy (1969) de “vierde macht” is gaan heten: de macht van de ambtelijke bureaucratie.

In 2000 kwam de hoogleraar Bovens op het onderwerp terug. In zijn oratie “De vierde macht revisited” stelde hij vast dat de vierde macht niets van haar macht had ingeboet sinds Crince Le Roy die in 1969 ter discussie had gesteld. Zowel Crince Le Roy als Bovens verklaren die macht voornamelijk uit de kennisvoorsprong van de ambtelijke dienst. Utrecht had tot voor kort ruim 4000 ambtenaren. Daar moet dan leiding aan gegeven worden door zes wethou- ders en een burgemeester, die op hun beurt gecontroleerd moeten worden door 45 part- time raadsleden.

Leidinggeven en controleren aan zo’n overweldigende meerderheid van ambtenaren waarvan de meesten over gespecialiseerde kennis beschikken over de (groeiende) wet- en regelgeving stelt hoge eisen aan het politiek bestuur. Het is met name de taak van de gemeente- raad als volksvertegenwoordiging om zoveel tegenwicht te bieden dat de ambtelijke dienst niet compleet haar eigen gang gaat. De wet op de dualisering moest ervoor zorgen dat de gemeenteraad haar controlerende taak beter zou gaan uitvoeren, want daar kwam naar het oordeel van de bedenkers van de wet niet veel van terecht.

De belangrijkste verandering die de wet op de dualisering bracht is dat wethouders niet langer deel uitmaken van de gemeenteraad. Ze hoeven ook niet meer uit de gemeenteraad gekozen worden of zelf lid te zijn van een politieke partij. De gemeenteraad kan dus besluiten wethouders te benoemen om hun vakkennis en bestuurlijke ervaring. Deze verandering was bedoeld om ervoor te zorgen dat de gemeenteraad zich onafhankelijker zou opstellen tegenover het college.

Voordat de wet op de dualisering werd ingevoerd vormden de wethouders één blok met hun raadsfractie, waar ze zelf deel van uitmaakten. Dat betekende in de praktijk dat de fractie het altijd voor de eigen wethouder opnam als daar kritiek op kwam en dat er dus geen redelijke discussie in de gemeenteraad mogelijk was. Anders de bedenkers van de wet op de dualisering hadden verwacht, heeft de wet op de dualisering niet tot de beoogde verandering geleid. Nog steeds neemt de fractie het doorgaans voor de eigen wethouder op, kan je eigenlijk alleen wethouder worden als je een trouw en prominent lid van een politieke partij en is de onafhankelijk beoordeling door de gemeenteraad van het college ver te zoeken.

Vakkennis is bij de keuze van wethouders nog steeds geen criterium. Mirjam de Rijk (GroenLinks) kreeg de portefeuille financiën, terwijl ze niets van gemeentefinanciën afwist. Lintmeijer kreeg de portefeuille verkeer en luchtkwaliteit, terwijl hij daar nog nooit mee te maken had gehad en er niets van afwist. Everhardt kreeg de portefeuille Stationsgebied, terwijl zijn kennis en ervaring lag op het gebied van psychologie en verslavingszorg. Ook sinds de wet op de dualisering hoef je als wethouder geen specifieke kennis te hebben, als je maar voldoende vrienden in je eigen partij hebt, over een vlotte babbel beschikt en leuk op het publiek overkomt. Er is dus inderdaad niets veranderd.

Wat er gebeurt als een wethouder geen autoriteit is in het vakgebied dat binnen zijn portefeuille vallen, laat zich raden. Hij wordt binnen de kortste keren door zijn ambtelijke adviseurs ingepakt, waardoor hij niet veel meer is dan een veredelde woordvoerder van zijn ambtenaren. Door zijn gebrek aan vakkennis kunnen ze hem alles wijsmaken en loopt hij een grote kans stukken te tekenen waar dingen in staan waar hij niets van begrijpt en die hij dus beter niet kan tekenen. Een treffend voorbeeld is Lintmeijer (GroenLinks). Zijn ambtelijke adviseur (“programmamanager luchtkwaliteit”) liet hem op 1 december 2010, de man was sinds april wethouder, het volgende aan de raadscommissie Stad en Ruimte voor zijn reke- ning nemen:

“Wij kunnen u melden dat de door Utrecht aangeleverde gegevens voor de monitor 2010 op gedegen wijze tot stand zijn gekomen. De hieraan ten grondslag liggende documenten worden aan de rijksoverheid beschikbaar gesteld als onderbouwing van de gegevens uit Utrecht. In 2009 is door Kema een audit uitgevoerd op de luchtkwaliteitsberekeningen. Hier is geconcludeerd dat de gemeente dit op gedegen wijze doet. Ook zijn ten aanzien van  het verkeersmodel, geen onvolkomenheden geconstateerd”

Hoe de luchtkwaliteit berekend wordt, welke “aangeleverde gegevens” daarvoor nodig zijn en op wat voor die manier die gegevens verzameld worden, daar had Lintmeijer geen idee van. Dat Kema er juist op gewezen had dat er nogal schortte aan die invoergegevens wist hij niet, want hij kende dat Kema-rapport niet. Dat het RIVM had gerapporteerd dat onderliggende documenten als onderbouwing van “aangeleverde gegevens” juist ontbraken, wist hij ook niet, want hij kende die RIVM-rapportages niet. Dat het verkeersmodel in korte tijd de meest tegenstrijdige intensiteiten had berekend, dat wist Lintmeijer ook niet. Het zou overigens een wonder zijn geweest als Lintmeijer dat allemaal wel had geweten, want hij was er als communicatiesocioloog totaal niet in thuis.

Je hoeft als wethouder, als je ergens helemaal geen verstand van heb, maar één keer in goed vertrouwen op je ambtelijke adviseurs af te gaan en je bent “kat in het bakkie”: je kunt nooit meer iets anders beweren, want dan word je uitgemaakt voor wijfelaar of je krijgt het verwijt dat je de raad niet goed hebt geïnformeerd. En dus ga je door op de weg die je ingeslagen bent toen je in je onwetendheid op het advies van je ambtenaren afging. Lintmeijer houdt dus tot op heden vol dat er niets mis is met die invoergegevens en met het verkeersmodel en vermijdt discussies met critici waarin hij geconfronteerd kan worden met voorbeelden die het tegendeel uitwijzen. Zoals De Rijk discussies vermijdt over de berekening van het resultaat van haar klimaatbeleid, Wolfsen over criminaliteitsstatistieken en Everhardt over het aantal Utrechters dat mogelijk voortijdig overlijdt door luchtverontreiniging.

Dat de “vierde macht” de dienst uitmaakt en er van de controle door de gemeenteraad weinig terechtkomt valt nu te verklaren uit een combinatie van twee factoren.
1. De wethouder (of burgemeester) wordt niet benoemd om zijn vakkennis en is dus een makkelijke prooi voor ambtelijke diensten die hem voor hun karretje spannen.
2. Wethouders (én burgemeesters) komen voort uit politieke partijen en kunnen er daardoor op rekenen dat in elk geval hun politieke partij in de gemeenteraad het voor hen opneemt als ze kritiek over zich heen krijgen. En coalitiepartijen zijn aan elkaar min of meer verplicht  elkaars collegeleden niet te laten struikelen.

Door de leden van het college in te pakken heeft de ambtelijke dienst indirect dus ook de coalitie van partijen in de gemeenteraad (waar het college op steunt) in haar macht: standpunten die de wethouder door zijn ambtenaren worden opgedrongen worden door de raadsfractie overgenomen en verdedigd. Toen Robert Giesberts (GroenLinks) als kersverse wethouder (2006), op advies van zijn ambtenaren met het ongelukkige voorstel kwam de kapverordening af te schaffen, waardoor voor het kappen van bomen geen vergunning meer nodig zou zijn, werd dat standpunt in de gemeenteraad prompt overgenomen en verdedigd door de fractie van GroenLinks. En wie kritiek heeft op de luchtkwaliteitsberekeningen van de afdeling Milieu vindt bij Peter van Corler (GroenLinks) geen gehoor, want partijgenoot-wethouder Lintmeijer is daarvoor verantwoordelijk en dus zijn die berekeningen goed.

De oplossing: benoem alleen nog maar vakbekwame wethouders zonder politieke binding. Dan zal de gemeenteraad zich onafhankelijk en kritisch opstellen. Maar helaas, er zijn teveel raadsleden en politici die graag wethouder of burgemeester willen worden. En dus komt er van de dualisering en de controlerende gemeenteraad niets terecht.